OPINIÓN DE LA SALA SUPERIOR DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, EN RESPUESTA A LA CONSULTA FORMULADA POR EL MINISTRO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, GENARO DAVID GÓNGORA PIMENTEL, CON FUNDAMENTO EN LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 68, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

Los que suscribimos, Magistrados del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, de conformidad con el artículo 68, segundo párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y, en respuesta a su acuerdo de seis de febrero de dos mil ocho, nos permitimos emitir opinión en torno a la acción de inconstitucionalidad 41/2008y sus acumuladas 42/2008 y 57/2008.

El siete de febrero de dos mil ocho, se recibió en esta Sala Superior oficio 818, suscrito por el Subsecretario General de Acuerdos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al que adjunta copia de la demanda mediante la cual se promueve acción de inconstitucionalidad, con el fin de solicitar la declaración de invalidez de la Ley Numero 571 de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Guerrero, la abrogación al Código Electoral y la aprobación de la citada ley electoral, realizadas mediante Decreto publicado en el Periódico Oficial del Estado, de fecha primero de enero de dos mil ocho, así como, la invalidez extensiva (sic) de los artículos 15, 16 y 17 de la referida Ley Numero 571 de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Guerrero.

El promovente estima que las disposiciones legales citadas, son violatorias de los artículos 1°, 6°, 14, 16, 35, 39, 40, 41, y 116, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por los motivos expuestos en los conceptos de invalidez, los cuales se tienen aquí por reproducidos, como si a la letra se insertasen.

I. Violaciones al proceso legislativo de reforma.

En los primeros cinco conceptos de invalidez, el Partido Acción Nacional hace valer diversas violaciones al procedimiento legislativo que llevó a cabo para la emisión del Decreto que abroga el Código Electoral y emite la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales de la citada entidad federativa ya que en su concepto, no se respetó el procedimiento de reforma establecido en la Ley Orgánica del Congreso, dada la desmedida urgencia y la falta de debate y de reflexión con que se aprobó la reforma legal, lo cual contraviene, según estima el partido político accionante, los artículos 14, 16, 41 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Al respecto consideramos innecesario emitir opinión, porque lo aducido no implica la comprensión de conceptos o instituciones pertenecientes al ámbito particular del derecho electoral, sino que encuadran en cualquier área del derecho en general, y del derecho constitucional en lo particular, porque atañe a aspectos relacionados con diversas violaciones dentro del procedimiento legislativo correspondiente para la elaboración, aprobación y expedición de leyes, así como su reforma, adicción y derogación; esto es, la sustancia de la impugnación no se enmarca, exclusivamente, en el campo de la materia electoral.

No obstante, se hace notar que en relación con algunos de estos temas, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado la siguiente tesis de jurisprudencia:

VIOLACIONES DE CARÁCTER FORMAL EN EL PROCESO LEGISLATIVO. SON IRRELEVANTES SI NO TRASCIENDEN DE MANERA FUNDAMENTAL A LA NORMA. Dentro del procedimiento legislativo pueden darse violaciones de carácter formal que trascienden de manera fundamental a la norma misma, de tal manera que provoquen su invalidez o inconstitucionalidad y violaciones de la misma naturaleza que no trascienden al contenido mismo de la norma y, por ende, no afectan su validez. Lo primero sucede, por ejemplo, cuando una norma se aprueba sin el quórum necesario o sin el número de votos requeridos por la ley, en cuyo caso la violación formal trascendería de modo fundamental, provocando su invalidez. En cambio cuando, por ejemplo, las comisiones no siguieron el trámite para el estudio de las iniciativas, no se hayan remitido los debates que la hubieran provocado, o la iniciativa no fue dictaminada por la comisión a la que le correspondía su estudio, sino por otra, ello carece de relevancia jurídica si se cumple con el fin último buscado por la iniciativa, esto es, que haya sido aprobada por el Pleno del órgano legislativo y publicada oficialmente. En este supuesto los vicios cometidos no trascienden de modo fundamental a la norma con la que culminó el procedimiento legislativo, pues este tipo de requisitos tiende a facilitar el análisis, discusión y aprobación de los proyectos de ley por el Pleno del Congreso, por lo que si éste aprueba la ley, cumpliéndose con las formalidades trascendentes para ello, su determinación no podrá verse alterada por irregularidades de carácter secundario.

Acción de inconstitucionalidad 25/2001. Diputados integrantes de la Quincuagésima Séptima Legislatura del Estado de Hidalgo. 7 de agosto de 2001. Unanimidad de diez votos. Ausente: José Vicente Aguinaco Alemán. Ponente: Mariano Azuela Güitrón. Secretarios: Pedro Alberto Nava Malagón y Martín Adolfo Santos Pérez”.

II. El establecimiento de una barrera legal es contraria a la representación pura.

Asimismo, en la segunda parte de su quinto concepto de invalidez el accionante aduce esencialmente que el legislador insertó textos contradictorios en los artículo 16 y 17 de la Ley de Procedimientos Electorales en el Estado de Guerrero que por esa vía impugna, lo que en su concepto, atenta con la seguridad jurídica de los gobernados, ya que por un lado se prevé la figura de la representación pura, y por otro, se pretende asignar una curul o escaño parlamentario con tan sólo el tres por ciento de la votación estatal emitida.

 En opinión del accionante, si el legislador local estableció el sistema de representación pura, como se desprende del contenido del artículo 16 primer párrafo de la citada ley electoral local, con ello pretendió que los partidos políticos en el Estado de Guerrero, logren obtener escaños parlamentarios en proporción directa con la cantidad de votos emitidos en su favor, por lo que sostiene, resulta contradictorio con el contenido del 17, puesto que en él se establece el costo del tres por ciento a la primera ronda de reparto, es decir, la barrera legal para acceder a tener derecho al reparto, lo que en su concepto, se transforma en el primer método por el cual, los partidos políticos obtienen representatividad en el parlamento, sin embargo, esta norma nada tiene que ver con el sistema de representación pura, pues resulta notorio que con la aplicación de esta formula, se trata de beneficiar a los partidos que apenas sobrepasan el umbral o sistema plural que debe regir en México, de conformidad con el texto del artículo 116 fracción IV, párrafo segundo de la Constitución Política de  la República.

Cabe destacar que como ya se pronunció esta Sala Superior, dentro de la opinión que al efecto se emitió, en respuesta a la consulta formulada por el Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Genaro David Góngora Pimentel, en los expedientes identificados con las claves SUP-AG-3/2008 y SUP-AG-4/2008 respecto de la acción de inconstitucionalidad 41/2008 y su acumulada 42/2008, se consideró lo siguiente:

Sobre la representación proporcional, la doctrina identifica a su vez tres subsistemas, a los que denomina: a) Representación proporcional pura, bajo el cual la proporción de votos logrados por un partido político y la proporción de curules asignadas, encuentran la mayor aproximación, sin la presencia de barreras legales directas o indirectas que alteren el efecto proporcional; b) Representación impura o imperfecta, donde por medio de barreras indirectas, como la división del territorio en gran cantidad de circunscripciones o distritos pequeños o medianos, se impide un efecto proporcional aritmético inmediato, en el que se empate el porcentaje de escaños y el de votos; y c) Representación proporcional con barrera legal, donde se limita el número de partidos a los que se concede la posibilidad de acceder a la representación parlamentaria, mediante una barrera inicial.

La introducción del principio de proporcionalidad, obedece a la necesidad de dar una representación más adecuada a todas las corrientes políticas relevantes que se manifiestan en la sociedad, así como para garantizar, en una forma más efectiva, el derecho de participación política de la minoría y, finalmente, para evitar los efectos extremos de distorsión de la voluntad popular, que se pueden producir en un sistema de mayoría.

Una de las características fundamentales del sistema de representación proporcional, en oposición al de mayoría relativa, es el de permitir a los candidatos postulados por los partidos minoritarios a tener acceso a los puestos de elección popular, y de esta manera se escuche la voz de quienes al votar no alcanzaron esa mayoría; sin embargo, tiene asimismo, la finalidad de limitar la proliferación de partidos con mínimo grado de influencia en la sociedad, permitiendo sólo el acceso de aquéllos que sean beneficiados con el porcentaje de votación, igual o mayor al límite establecido para acceder.

Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 116, fracción II, párrafo tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para que las legislaturas estatales cumplan con la norma constitucional, basta con que adopten el principio de representación proporcional dentro de su sistema electoral local.

Conforme a lo anterior, es claro que las legislaturas de los Estados están obligadas a introducir el principio de representación proporcional en su sistema electoral, sin que exista la imposición de reglas específicas para efectos de su reglamentación, lo que así se advierte, al establecerse que se hará en los términos que señalen sus leyes respectivas, de donde se desprende la facultad que les es conferida para que conformen su sistema electoral, a través de cualquiera de las formas conocidas del género de representación proporcional, o incluso, para que construyan alguno diverso, siempre y cuando incluyan los elementos necesarios para que los órganos electos, estén integrados por representantes surgidos de la aplicación de una fórmula, que contenga la correlación de los sufragios obtenidos por los partidos y los representantes asignados o reconocidos a éstos.

Esto es, que no sólo se prevea para la integración de la legislatura el principio de representación proporcional, sino que además éste debe verse reflejado en la conformación del Congreso, para darle vigencia a las disposiciones constitucionales por cuanto a este aspecto.

En observancia a lo anterior, al aplicar la fórmula prevista en la ley para la asignación de cargos por el principio de representación proporcional, las disposiciones que regulan cada una de las etapas de la asignación deben ser interpretadas de manera tal, que contribuyan a la óptima proporcionalidad entre votación obtenida por cada partido político y los cargos que deben ser asignados.

En ese sentido, como se anticipó, la interpretación de las disposiciones atinentes, no debe sustentarse, exclusivamente, en la interpretación gramatical, sino que debe acudirse a los criterios de interpretación sistemático y funcional atendiendo a los principios y objetivos del sistema de representación proporcional, de manera tal, que contribuyan a la óptima proporcionalidad entre votación obtenida por cada partido político y cargos que deben ser asignados.

En este tenor, y atendiendo a la reserva legal, señalada en la referida disposición constitucional no existen elementos para considerar que el constituyente determinó incluir en la norma, porcentajes o proporciones del número de integrantes de los congresos locales que deben ser electos bajo el principio de mayoría relativa o asignados mediante el principio de representación proporcional.

Lo anterior es así, ya que, en concepto de esta Sala Superior, únicamente puede concluirse válidamente que los integrantes de los órganos legislativos locales deben de guardar una relación, lo más directa y proporcional posible, entre el numero de sufragios emitidos por el electorado a favor de los institutos políticos y el número de escaños asignados a cada fuerza política, atendiendo a los umbrales mínimos y garantizando que no exista una sobre representación significativa de alguno de los institutos políticos.

Bajo este orden de ideas es que ha considerado que la representación pura en la práctica resulta difícil de aplicar, pues no es posible establecer una correspondencia exacta entre el número de votos recibidos por un partido político y las curules a asignar, si se tiene en cuenta que conforme a lo ordinario, los primeros son con mucho más que las segundas, lo cual impide una coincidencia exacta y genera que los partidos estén sobre o sub-representados; sin embargo, cuando en alguna reglamentación estatal se establece la representación pura como un principio a seguir, esto no quiere decir que necesariamente deba existir una correlación total, sino que con la aplicación e interpretación del sistema adoptado debe buscarse siempre acercarse lo más posible a la máxima representación.

La introducción del principio de proporcionalidad, como forma de integración de las legislaturas, obedece a la necesidad de dar una representación más adecuada a todas las corrientes políticas relevantes que se manifiestan en la sociedad, así como para garantizar, en una forma más efectiva, el derecho de participación política de la minoría a fin de lograr la expansión de los niveles democráticos, mediante la apertura de canales de expresión de las fuerzas políticas que tienen una presencia relevante en los electores de la comunidad municipal y, finalmente, para evitar los efectos extremos de distorsión de la voluntad popular, que se pueden producir en un sistema de mayoría simple, como por ejemplo la falta de legitimación de un congreso en los casos en que existen varios partidos fuertes, lo cual permitiría que uno obtenga una mayoría con votaciones que apenas rebasan el treinta por ciento, con la consecuente falta de legitimación.

Los sistemas mixtos o segmentados, son aquellos que aplican los principios de mayoría y de representación proporcional, de distintas formas y en diversas proporciones. El sistema puede ser dominante mayoritario o proporcional, dependiendo de cuál de los dos principios se utilice con mayor extensión y relevancia.

Las barreras legales tienen una importancia especial en la conversión de votos en escaños, pues como función primordial, tienen la de excluir a los partidos políticos que no alcancen un grado de arraigo y de cierta representación importante en la sociedad, de la distribución de diputados de representación proporcional y, a la par, ejercer un efecto concentrador sobre el sistema de partidos.

Así, una de las características fundamentales del sistema de representación proporcional, en oposición al de mayoría relativa, es el de permitir a los partidos minoritarios tener acceso a los puestos de elección popular, y de esta manera lograr que sean escuchados quienes al votar no alcanzaron esa mayoría; sin embargo, tiene asimismo, la finalidad de limitar la proliferación de partidos con mínimo grado de influencia en la sociedad, permitiendo sólo el acceso de aquellos que sean beneficiados con el porcentaje de votación, igual o mayor al límite establecido para acceder.

De lo anterior se advierte que para el caso de los Estados, la Constitución adoptó un sistema mixto para la integración de las legislaturas locales y para que el legislador local cumpla con la norma constitucional, basta con que adopten el principio de representación proporcional dentro de su sistema electoral local, en tanto que se encuentran facultadas para reglamentar los porcentajes de votación requerida y fórmulas de asignación de diputados por el mismo principio, tal como se desprende del artículo 116, fracción II, párrafo tercero, de la Constitución Federal.

La reforma al dispositivo constitucional citado, publicada el veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis en el Diario Oficial de la Federación, concretamente al párrafo tercero de la fracción II, tiene como propósito el constreñir a los Estados para que sus legislaturas se integren con diputados elegidos por los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, y si bien en dicho precepto constitucional no se establece cual es la proporción de cada uno de ellos, debe preverse de tal forma que se acojan de una manera real y efectiva, para que ambos principios se vean reflejados de una manera importante en el congreso, a fin de alcanzar las finalidades previstas por el legislador con su instauración.

Al respecto, se destaca que en relación con algunos del los temas referidos en el presente apartado resultan acorde con diversos criterios sustentado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en las tesis de jurisprudencia siguientes:

REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. EL ARTÍCULO 20, FRACCIÓN II, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE JALISCO, AL IMPONER UNA BARRERA LEGAL DE 3.5% PARA QUE LOS PARTIDOS POLÍTICOS TENGAN DERECHO A LA ASIGNACIÓN DE DIPUTADOS POR ESE PRINCIPIO, ES CONSTITUCIONAL.  El citado precepto, al establecer que todo partido político que alcance cuando menos el 3.5% de la votación tendrá derecho a participar en el procedimiento de asignación de diputados por el principio de representación proporcional, no transgrede la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues si bien su artículo 54, fracción II, prevé que los partidos políticos que alcancen el 2% de votación tendrán derecho a que le sean atribuidos diputados por el principio de representación proporcional, dicho dispositivo es únicamente aplicable al ámbito federal; adicionalmente, el artículo 20 de la Constitución del Estado de Jalisco no desnaturaliza el principio constitucional de representación proporcional, puesto que del análisis de la conformación del Congreso, prevista en los artículos 18 y 20, fracción IV, de la propia Constitución Local, se advierte que la Cámara de Diputados se compone de un 50% de diputados de mayoría relativa y del mismo porcentaje de representación proporcional, prohibiendo además que un partido obtenga más del 60% de representantes por ambos principios; por lo que, considerada como un sistema, la legislación de Jalisco atiende de manera adecuada dicho principio constitucional. En este tenor, y en atención a las circunstancias particulares de la legislación electoral del Estado de Jalisco, resulta razonable el aumento en el porcentaje establecido como barrera legal para que los partidos políticos tengan acceso a diputados por el principio de representación proporcional.

Acción de inconstitucionalidad 13/2005. Partido del Trabajo. 22 de agosto de 2005. Unanimidad de diez votos. Ausente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Ponente: Genaro David Góngora Pimentel. Secretarios: Makawi Staines Díaz y Marat Paredes Montiel.

REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. LAS BARRERAS LEGALES QUE ESTABLEZCAN LAS LEGISLATURAS DE LOS ESTADOS PARA EL ACCESO A DIPUTADOS POR ESE PRINCIPIO DEBEN SER RAZONABLES.  El artículo 116, fracción II, párrafo tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece la obligación para los Estados de integrar sus legislaturas con diputados electos, según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional; sin embargo, no prevé reglas específicas sobre la forma en que deben hacerlo, por lo que para que cumplan con dicho dispositivo fundamental es suficiente con que adopten ambos principios dentro de su sistema electoral local, de lo que deriva que el establecimiento de los porcentajes de votación requeridos es facultad de dichos Estados. Lo anterior no implica que, ante la falta de una disposición expresa, haya una libertad absoluta e irrestricta de los Estados para establecer barreras legales, sino que debe atenderse al sistema integral previsto por la Ley Fundamental y a su finalidad; es decir, debe tomarse en cuenta, razonablemente, la necesidad de que organizaciones políticas con una representación minoritaria, pero suficiente para ser escuchadas, puedan participar en la vida política; por tanto, cada entidad debe valorar, de acuerdo con sus condiciones particulares, cuál es el porcentaje adecuado, siempre y cuando no se haga nugatorio el acceso a partidos que, en atención a su porcentaje de votación, reflejen una verdadera representatividad.

Acción de inconstitucionalidad 13/2005. Partido del Trabajo. 22 de agosto de 2005. Unanimidad de diez votos. Ausente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Ponente: Genaro David Góngora Pimentel. Secretarios: Makawi Staines Díaz y Marat Paredes Montiel.

INSTITUCIONES POLÍTICAS Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES DEL ESTADO DE COAHUILA DE ZARAGOZA. EL ARTÍCULO 25, FRACCIÓN I, PÁRRAFO PRIMERO, DE LA LEY RELATIVA, NO TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL.  El hecho de que el citado precepto establezca que se asignará una diputación al partido o coalición que, habiendo cumplido con los requisitos de ley, no hubiera alcanzado diputación por mayoría relativa en un distrito electoral y su votación contenga al menos el dos por ciento de la votación válida emitida en la entidad, no transgrede el principio de representación proporcional, porque la facultad de reglamentar dicho principio en cuanto a porcentaje de votación requerida y fórmulas de asignación corresponde a las legislaturas locales conforme al texto expreso del párrafo tercero de la fracción II del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo que es acorde con la base general derivada del artículo 54, fracción II, constitucional, que impone como requisito para la asignación de diputados por ese principio la obtención de un porcentaje mínimo de la votación estatal. Además, si bien es cierto que el aumento del porcentaje requerido para poder tener derecho a obtener diputaciones eventualmente pueda trascender y afectar a algún partido político en lo particular, también lo es que se trata de una cuestión que, por sí misma, no significa contravención a los principios fundamentales de elección pues, en todo caso, todo partido tiene los mismos derechos para participar en las elecciones estatales, y lo único que hace la legislatura local es adoptar las bases generales impuestas por la Constitución Federal, ajustándolas a la situación particular de su régimen interior, en el cual gozan de soberanía.

Acción de inconstitucionalidad 2/2002. Partido Acción Nacional. 19 de febrero de 2002. Unanimidad de diez votos. Ausente: Mariano Azuela Güitrón. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretarios: Pedro Alberto Nava Malagón y Martín Adolfo Santos Pérez.

INSTITUCIONES POLÍTICAS Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES DEL ESTADO DE COAHUILA DE ZARAGOZA. LOS ARTÍCULOS 20, PÁRRAFO SEGUNDO, 21, PÁRRAFOS CUARTO Y QUINTO, Y 26, FRACCIONES VII Y VIII, DE LA LEY RELATIVA, AL ESTABLECER UN PORCENTAJE MÁXIMO DE PARTICIPACIÓN EN EL REGISTRO DE CANDIDATOS DE UN SOLO GÉNERO EN CARGOS DE ELECCIÓN POPULAR, NO CONTRAVIENEN EL PRINCIPIO DE IGUALDAD.  Los artículos mencionados, al prever que para el registro de candidatos a diputados de mayoría relativa, así como de planillas de miembros de los Ayuntamientos, los partidos políticos o coaliciones deberán hacerlo sin exceder de un setenta por ciento de un mismo género, no transgreden el principio de igualdad entre el hombre y la mujer establecido en el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque al establecer ese porcentaje máximo de participación, la única consecuencia es, de acuerdo con el sexto párrafo del artículo 21 de la ley citada, que la primera diputación de representación proporcional se otorgue a alguien del género subrepresentado, y una vez cumplido lo anterior, si el partido o coalición omisas tuvieran derecho a más curules por este principio, se asignaran en los términos señalados por ellos; por tanto, al no ser obligatorio el sistema implantado por el legislador local para el registro de tales candidatos o planillas, no se viola el citado principio constitucional, ya que no impide que mujeres y hombres participen en una contienda electoral en igualdad de circunstancias. Asimismo, el hecho de que el artículo 21, párrafos cuarto y quinto, del indicado ordenamiento establezca que cuando los partidos políticos o coaliciones hagan la asignación de diputados de representación proporcional únicamente por una lista de preferencias no podrán registrar por ese principio a más del setenta por ciento de candidatos de un mismo género, tampoco transgrede el referido principio de igualdad, toda vez que se trata de una opción entre varias (lista de preferencias, fórmula de asignación o ambos en un sistema mixto) que el legislador local previó para que dichos partidos o coaliciones asignen diputados de representación proporcional, además de que aun en este caso existe la excepción de cumplir con ese porcentaje cuando tales listas de preferencias se hayan conformado mediante procedimientos democráticos de selección de candidatos, lo que permite que hombres y mujeres participen en igualdad de circunstancias en una contienda electoral.

Acción de inconstitucionalidad 2/2002. Partido Acción Nacional. 19 de febrero de 2002. Mayoría de ocho votos. Ausente: Mariano Azuela Güitrón. Disidentes: Juan N. Silva Meza y Humberto Román Palacios. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretarios: Pedro Alberto Nava Malagón y Martín Adolfo Santos Pérez.

REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL EN EL ÁMBITO MUNICIPAL. LOS ARTÍCULOS 40, FRACCIÓN IV, Y 243, FRACCIÓN I, DE LA LEY ELECTORAL DE QUINTANA ROO, AL CONDICIONAR LA EVENTUAL ASIGNACIÓN DE REGIDURÍAS POR DICHO PRINCIPIO A QUE LOS PARTIDOS O COALICIONES PARTICIPEN CON CANDIDATOS A REGIDORES EN POR LO MENOS SEIS MUNICIPIOS DE LA ENTIDAD, NO SON CONTRARIOS A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.  Los citados preceptos que condicionan la eventual asignación de regidurías de representación proporcional al registro de planillas completas de candidatos en por lo menos seis Municipios de la entidad, son constitucionales, por constituir bases generales del sistema de representación proporcional para la integración del órgano de gobierno municipal. Ello es así, pues como puede observarse de las bases generales que sustentan el principio de representación proporcional, contenidas en la tesis de jurisprudencia P./J. 69/98, emitida por el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo VIII, noviembre de 1998, página 189, con el rubro: "MATERIA ELECTORAL. BASES GENERALES DEL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL.", trasladadas al ámbito de las elecciones municipales, el registro de candidatos a integrar los Ayuntamientos municipales está condicionado a que los partidos políticos que participen en ese tipo de elección, registren candidatos en el número de Municipios que la ley señale. Además, la exigencia de registrar candidatos en por lo menos seis Municipios, para tener derecho a participar en la asignación de regidurías de representación proporcional, no impide que se cumpla con el objetivo fundamental de introducir tal principio en la integración de los Ayuntamientos de los Municipios en cada entidad federativa, objetivo que consistió en ampliar las posibilidades de la representación nacional y establecer las condiciones para una mayor participación ciudadana en la formación y ejercicio del poder público municipal.

Acción de inconstitucionalidad 14/2004 y sus acumuladas 15/2004 y 16/2004. Partidos Políticos Convergencia, Acción Nacional y de la Revolución Democrática. 15 de junio de 2004. Unanimidad de diez votos. Ausente: Humberto Román Palacios. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretarios: Pedro Alberto Nava Malagón y Alejandro Cruz Ramírez.

CONGRESO DEL ESTADO DE QUINTANA ROO. SOBRERREPRESENTACIÓN. EL ARTÍCULO 229, PENÚLTIMO PÁRRAFO, DEL CÓDIGO DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES DE DICHO ESTADO, AL PREVER COMO LÍMITE UN PORCENTAJE DE 16%, NO VIOLA EL ARTÍCULO 54, FRACCIÓN V, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Entre las bases generales establecidas en el artículo 54 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se encuentra la relativa a que el tope máximo de diputados por los principios de mayoría relativa y de representación proporcional que puede alcanzar un partido político, debe ser igual al número de distritos electorales. En ese sentido, al establecer el artículo 229, penúltimo párrafo, del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Quintana Roo que, en ningún caso, un partido político podrá contar con un número de diputados por ambos principios, que representen un porcentaje del total del Congreso Local que exceda en dieciséis puntos a su porcentaje de votación estatal emitida, no viola lo previsto en la fracción V del mencionado precepto constitucional, porque con ello se evita que los partidos dominantes alcancen una sobrerrepresentación al estar sujetos a dicha limitante; sin que tal porcentaje pueda considerarse excesivo por el hecho de no coincidir con el ocho por ciento que establece el citado precepto constitucional, ya que con su aplicación ningún partido obtendría un número de curules mayor al permitido, ni se menoscaba la participación política de las minorías en el seno del Congreso Local, con lo cual se garantiza la representatividad y pluralidad política de ese órgano legislativo.

Acción de inconstitucionalidad 15/2003. Partido de la Revolución Democrática. 23 de septiembre de 2003. Once votos. Ponente: Juan N. Silva Meza. Secretarios: Pedro Alberto Nava Malagón y Martín Adolfo Santos Pérez.

CONGRESOS LOCALES. SOBRERREPRESENTACIÓN. NO ESTÁN OBLIGADOS A CONSIDERAR COMO LÍMITE EL 8% QUE PREVÉ EL ARTÍCULO 54, FRACCIÓN V, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.  La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido el criterio de que la integración de las Legislaturas Locales, según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, no puede alejarse significativamente de los porcentajes establecidos en la Constitución Federal; sin embargo, en cuanto al tema de la sobrerrepresentación, dichas legislaturas no se encuentran obligadas a considerar como límite de ella el 8% que prevé el artículo 54, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino únicamente vigilar que el porcentaje que establezcan no se contraponga con los fines y objetivos que se persiguen con el principio de representación proporcional y el valor del pluralismo político, flexibilidad que encuentra su razón en la circunstancia de que la conformación del Congreso Federal difiere sustancialmente de aquélla de los Congresos Locales.

Acción de inconstitucionalidad 15/2003. Partido de la Revolución Democrática. 23 de septiembre de 2003. Once votos. Ponente: Juan N. Silva Meza. Secretarios: Pedro Alberto Nava Malagón y Martín Adolfo Santos Pérez.

MAYORÍA RELATIVA Y REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. EL HECHO DE QUE ESOS PRINCIPIOS SE PREVEAN EN UNA LEY SECUNDARIA NO TRANSGREDE EL ORDEN JURÍDICO CONSTITUCIONAL.  Si bien es cierto que sería jurídicamente correcto que las cuestiones inherentes a los principios de mayoría relativa y de representación proporcional se establecieran en las Constituciones de los Estados, también lo es que el hecho de que aquéllas se señalen en una ley secundaria no transgrede el orden jurídico constitucional. Ello es así porque de conformidad con el artículo 116, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las Legislaturas Estatales se integran con diputados elegidos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional "en los términos que señalen sus leyes", por lo que debe entenderse que se deja abierta la posibilidad para que las aludidas cuestiones puedan preverse en las Constituciones o leyes de los Estados. Además, si la intención del Órgano Reformador de la Constitución Federal hubiera sido que todos los aspectos relacionados con dichos principios estuvieran previstos en las Constituciones Locales, así lo habría señalado expresamente en la fracción IV del citado precepto constitucional, que se refiere al contenido de las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral.

Acción de inconstitucionalidad 15/2003. Partido de la Revolución Democrática. 23 de septiembre de 2003. Once votos. Ponente: Juan N. Silva Meza. Secretarios: Pedro Alberto Nava Malagón y Martín Adolfo Santos Pérez.

CLÁUSULA DE GOBERNABILIDAD. EL SISTEMA ASÍ CONOCIDO, QUE ASEGURABA EN LOS CONGRESOS LEGISLATIVOS LA GOBERNABILIDAD UNILATERAL DEL PARTIDO POLÍTICO MAYORITARIO, FUE MODIFICADO DESDE 1993, AL CULMINAR UNA SERIE DE REFORMAS CONSTITUCIONALES QUE TIENDEN A CONSOLIDAR EL SISTEMA DEMOCRÁTICO, ADOPTANDO EL SISTEMA DE GOBERNABILIDAD MULTILATERAL QUE, POR REGLA GENERAL, OBLIGA A BUSCAR EL CONSENSO DEL PARTIDO MAYORITARIO CON LOS MINORITARIOS (INTERPRETACIÓN TELEOLÓGICA DE LAS REFORMAS A LOS ARTÍCULOS 41, 52, 54 Y 116 CONSTITUCIONALES).  A partir de 1963 la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ha tenido importantes reformas, principalmente en sus artículos 41, 52, 54 y 116, que en el sistema político electoral han tenido la finalidad de lograr una mayor participación de los partidos políticos en la vida democrática del país. Dentro de esa directriz, respaldada por las fuerzas populares, se introdujo, primero, la figura de los "diputados de partido", que permitía destinar un número determinado de escaños en el Congreso de la Unión a los partidos que hubiesen obtenido un porcentaje mínimo de votación nacional en las elecciones. Esta apertura evolucionó posteriormente al sistema de representación proporcional, con lo cual se logró el pluralismo político, dentro del cual tuvieron oportunidad de hacerse oír, en las Cámaras legislativas, todas las corrientes ideológicas de significación. No obstante, aún existía la llamada "cláusula de gobernabilidad" que consistía, básicamente, en otorgar al partido mayoritario que no había alcanzado el cincuenta y uno por ciento de los escaños, los representantes necesarios para asegurar esta mayoría, resultando así un sistema de gobernabilidad unilateral o unipolar, pues aunque en el seno del órgano legislativo se oyeran las voces de las minorías, el partido mayoritario, de antemano, tenía garantizado el triunfo de sus iniciativas, dictámenes y mociones. Dicho sistema de gobernabilidad unilateral fue modificado en 1993, pues a raíz de las reformas de ese año al artículo 54 constitucional, ya sólo puede subsistir por excepción, dado que la regla general del sistema actual es la gobernabilidad multilateral, que privilegia el consenso entre las diversas fuerzas políticas, tanto mayoritarias como minoritarias, como una fórmula que pretende consolidar el sistema democrático mexicano. Éstos son los valores que, según se deduce, resguardan las mencionadas reformas constitucionales, conforme a su interpretación teleológica.

Acción de inconstitucionalidad 13/2000. Diputados integrantes de la Cuadragésima Octava Legislatura del Congreso del Estado de Morelos. 7 de mayo de 2001. Unanimidad de diez votos. Ausente: José Vicente Aguinaco Alemán. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretario: Pedro Alberto Nava Malagón.

MATERIA ELECTORAL. EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE AGUASCALIENTES QUE PREVÉ EL PORCENTAJE DE VOTACIÓN MÍNIMA REQUERIDA PARA QUE LOS PARTIDOS POLÍTICOS PUEDAN OBTENER DIPUTACIONES POR EL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL, ES CONSTITUCIONAL.  Si se toma en consideración que la facultad de reglamentar el referido principio corresponde a las Legislaturas Estatales, las que, conforme al texto expreso del artículo 116, fracción II, párrafo tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sólo deben considerar en su sistema electoral los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, sin que se prevea alguna disposición adicional al respecto, y que la reglamentación específica en cuanto a porcentajes de votación requerida y fórmulas de asignación de diputados por el principio últimamente citado, es responsabilidad directa de dichas legislaturas puesto que, a este respecto, la Carta Magna no establece lineamiento alguno, sino que, por el contrario, en el mencionado precepto constitucional se señala expresamente que: "... Las Legislaturas de los Estados se integrarán con diputados elegidos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos que señalen sus leyes. ...", es inconcuso que el artículo 17 de la Constitución Política del Estado de Aguascalientes, al prever que las diputaciones por el principio de representación proporcional se otorgarán a todo partido político que obtenga por lo menos el dos punto cinco por ciento de la votación emitida, no transgrede la Constitución Federal. Ello es así, porque ésta no fija lineamiento alguno para reglamentar tales cuestiones, sino que, por el contrario, dispone expresamente que deberán regirse conforme a la legislación estatal correspondiente. Además, aun cuando el porcentaje requerido para poder tener derecho a obtener diputaciones, eventualmente puede trascender y afectar a algún partido político en lo particular, es una cuestión que por sí misma, no implica contravención a los principios fundamentales pues, en todo caso, todo partido tiene los mismos derechos para participar en las elecciones estatales, y la legislación local únicamente adopta las bases impuestas por la Ley Fundamental, ajustándolas a la situación particular de su régimen interior, en el que gozan de soberanía.

Acción de inconstitucionalidad 35/2000 y sus acumuladas 37/2000, 38/2000, 39/2000 y 40/2000. Partido Verde Ecologista de México, Partido del Trabajo, Partido de la Sociedad Nacionalista, Partido Convergencia por la Democracia y Partido Alianza Social. 29 de enero de 2001. Once votos. Ponente: Juventino V. Castro y Castro. Secretarios: Pedro Alberto Nava Malagón y Martín Adolfo Santos Pérez.

MATERIA ELECTORAL. BASES GENERALES DEL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL.  La abundancia de criterios doctrinarios así como de modelos para desarrollar el principio de representación proporcional, ponen de manifiesto la dificultad para definir de manera precisa la forma en que las Legislaturas Locales deben desarrollarlo en sus leyes electorales; sin embargo, esa dificultad se allana si se atiende a la finalidad esencial del pluralismo que se persigue y a las disposiciones con las que el propio Poder Revisor de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ha desarrollado dicho principio, para su aplicación en las elecciones federales. Las bases generales que tienen que observar las Legislaturas de los Estados para cumplir con el establecimiento del principio de proporcionalidad electoral en tratándose de diputados, derivadas del indicado precepto constitucional, son las siguientes: Primera. Condicionamiento del registro de la lista de candidatos plurinominales a que el partido participe con candidatos a diputados por mayoría relativa en el número de distritos uninominales que la ley señale. Segunda. Establecimiento de un mínimo porcentaje de la votación estatal para la asignación de diputados. Tercera. Asignación de diputados independiente y adicionalmente a las constancias de mayoría relativa que hubiesen obtenido los candidatos del partido de acuerdo con su votación. Cuarta. Precisión del orden de asignación de los candidatos que aparezcan en las listas correspondientes. Quinta. El tope máximo de diputados por ambos principios que puede alcanzar un partido, debe ser igual al número de distritos electorales. Sexta. Establecimiento de un límite a la sobre-representación. Séptima. Establecimiento de las reglas para la asignación de diputados conforme a los resultados de la votación.

Acción de inconstitucionalidad 6/98. Partido de la Revolución Democrática. 23 de septiembre de 1998. Once votos. Ponente: Olga María Sánchez Cordero. Secretario: Osmar Armando Cruz Quiroz.

MATERIA ELECTORAL. EL ARTÍCULO 229, FRACCIÓN II, DEL CÓDIGO DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES DEL ESTADO DE QUINTANA ROO, QUE PREVÉ LA ASIGNACIÓN DE UN DIPUTADO AL PARTIDO POLÍTICO QUE CUENTE, CUANDO MENOS, CON UN PORCENTAJE MÍNIMO DE LA VOTACIÓN ESTATAL EMITIDA, NO CONTRAVIENE EL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. De conformidad con esta disposición, a todos los partidos políticos que hayan obtenido por lo menos el 2.5% del total de la votación estatal emitida, se les asignará una diputación por el principio de representación proporcional. En primer lugar, esta disposición es acorde con la base general derivada del artículo 54, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que impone como requisito para la asignación de diputados por dicho principio, la obtención de un porcentaje mínimo de la votación estatal para la asignación de diputados. En segundo lugar, analizadas cada una de las tres fracciones del artículo 229 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado, no de manera particularizada e independientemente unas de otras sino adminiculadas entre sí, que en su conjunto reglamentan la asignación de diputados por dicho principio, permite apreciar que no se limita la asignación de diputados por el principio de representación proporcional al hecho único de tener un porcentaje mínimo de la votación en términos de su fracción II, sino que introduce otros métodos paralelos para llevar a cabo asignaciones por este principio, lo que denota que, en su contexto normativo, la fracción II, como regla específica de un sistema general, únicamente abarca un concepto concreto para lograr la representación proporcional y que es precisamente el permitir que los partidos minoritarios que alcanzan cierto porcentaje de representatividad puedan tener acceso a las diputaciones, de tal forma que, así, inmerso el numeral en ese contexto normativo, prevé un supuesto a través del cual se llega a ponderar también el pluralismo como valor del sistema político, al margen de los demás mecanismos establecidos con el mismo fin, pero sustentados en bases distintas.

Acción de inconstitucionalidad 6/98. Partido de la Revolución Democrática. 23 de septiembre de 1998. Once votos. Ponente: Olga María Sánchez Cordero. Secretario: Osmar Armando Cruz Quiroz.

Conforme con lo antes señalado, este órgano jurisdiccional considera que, el hecho de que en la constitución y legislación electoral del Estado de Guerrero, se establezca que para que la asignación de diputados de representación proporcional, se proceda a la aplicación de una fórmula de proporcionalidad pura y porcentaje mínimo de asignación equivalente a un tres por ciento de la votación estatal emitida en el Estado, no resulta violatorio de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que, como ya se dijo, no existe norma constitucional que impida a las legislaturas de las entidades federativas determinar o establecer una barrera legal para el acceso a diputados por el mencionado principio, siempre y cuando sea razonable, es decir, que se tome en cuenta la necesidad de las organizaciones políticas con una representación minoritaria, pero suficiente para ser escuchadas y garantizar su participación en la vida política, por lo que legítimamente resultarían representadas dichas entidades políticas, lo que de modo alguno implica un beneficio, como se pretende hacer valer, y sin que se haga nugatorio el acceso a partidos que, en atención a su porcentaje de votación, reflejen una verdadera representatividad, tal como lo ha establecido la Suprema Corte de Justicia de la Nación en los criterios jurisprudenciales supracitados.

Lo anterior no implica que, ante la falta de una disposición expresa, haya una libertad absoluta e irrestricta de los Estados para establecer barreras legales, sino que debe atenderse al sistema integral previsto por la Ley Fundamental y su finalidad, es decir, que debe observarse, de manera integral, el sistema democrático cuyos principios se encuentran establecidos en la Constitución Federal.

Además, dichos mecanismos deben permitir el acceso a, cuando menos, un escaño en el congreso, a todas aquellas fuerzas políticas que tengan una representatividad significativa suficiente para ser tomadas en cuenta dentro del órgano legislativo.

También debe tomarse en cuenta que dichos sistemas deben contemplar elementos para impedir que a una corriente política le sean asignados los escaños suficientes para que, per se, se encuentren en condiciones para la toma de decisiones fundamentales, es decir, para evitar que a un partido político le sean asignados suficientes curules, para que, sin necesidad de tomar en cuenta a los diputados pertenecientes a fuerzas políticas distintas, puedan tomar decisiones para las que se necesite una mayoría calificada, verbigracia, aprobar una reforma a la constitución de la respectiva entidad federativa o, en su caso, aprobar el nombramiento de un gobernador sustituto.

De esta manera, se garantiza que en la conformación de las legislaturas de los Estados, las propias entidades federativas, se doten de disposiciones que garanticen la existencia de un sistema representativo que se aproxime a la proporcionalidad pura y se impide la imposición de determinaciones por parte de una corriente política.

Por último, no escapa a este órgano colegiado que el hecho de que en la normativa del Estado de Guerrero se prevea un límite para la sobrerepresentación de ocho puntos a su porcentaje de votación estatal emitida, no se contrapone con los fines y objetivos que se persiguen con los principios de representación proporcional y el valor de pluralismo político y flexibilidad antes citados y reiterados por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en los criterios referidos en forma precedente.

Asimismo, tampoco pasa inadvertido el que, en todo caso, de conformidad con los párrafos tercero y cuarto del artículo vigésimo segundo transitorio, para el caso de la asignación de diputados y regidores por el principio de representación proporcional, los partidos políticos deberán obtener el dos por ciento de la votación estatal emitida en la elección de diputados en el proceso electoral del presente año; el dos punto cinco por ciento para el proceso electoral a celebrarse en el año dos mil doce y del tres por ciento a partir del proceso electoral a celebrarse en el año dos mil quince.

En ese orden de cosas, debe tenerse presente que de la interpretación gramatical, sistemática y funcional de los artículos 16 y 17 de la Ley número 571 de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Guerrero, así como el artículo 37 bis de la Constitución Local, conduce al conocimiento de que el legislador guerrerense adoptó, bajo la denominación de representación proporcional pura, un sistema que reconoce, como base, la suma de diputados electos por ambos principios, para integrar la Legislatura; exige un umbral mínimo de votación para participar en el procedimiento de asignación de curules de representación proporcional, y sólo tolera la sobrerepresentación con un límite  que no exceda en ocho puntos a su porcentaje de votación estatal emitida.

De esta forma, es incuestionable que cualquier interpretación que se dé a las normas que regulan el procedimiento y fórmula de asignación de diputados de representación proporcional, deben ir encaminadas a garantizar el cumplimiento del principio de representación proporcional pura, en el sentido de que a cada partido político se le asignará el número de diputados necesarios para que su porcentaje de diputados en la Legislatura, sea igual a su porcentaje de votación, o por lo menos lo más cercano a él.

En virtud de lo anterior, se considera lo siguiente:

PRIMERO. Los conceptos de invalidez que fueron sintetizados en el apartado I no son motivo de opinión de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

SEGUNDO. La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación opina que, los artículos 37 bis de la Constitución local; 16, 17 de la Ley número 571 de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Guerrero, no conculcan el texto de la Constitución General de la República.

México, Distrito Federal, a trece de febrero de dos mil ocho.